Системы страхования депозитов: мировая практика и тенденции развития

 

Дата: 15.05.2005

Финансовое право № 1, 2004

С принятием Государственной Думой в первом чтении проекта закона “О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации” в российском банковском сообществе и в прессе с новой силой развернулась дискуссия о целесообразности создания в Российской Федерации системы страхования вкладов населения и ее основных характеристиках. В основном превалирует точка зрения о полезности для экономики и банковского сектора введения механизма страхования вкладов как способа повышения доверия населения к коммерческим банкам и привлечения в банковские депозиты дополнительных финансовых ресурсов, которые сегодня хранятся в основном вне банковского сектора, не работая ни на своих владельцев, ни на экономику страны в целом.

В связи с предполагаемым созданием в Российской Федерации системы страхования банковских вкладов представляется важным ознакомиться с практикой страхования депозитов, существующей в других странах. Опыт, накопленный в этой области за 70 лет, которые прошли с момента создания первой национальной системы страхования банковских депозитов 1 может быть в значительной степени востребован и применим и в нашей стране.

Что происходит в мире

Системы страхования депозитов существуют сегодня более чем в 70 странах мира. Согласно директиве Европейского сообщества о системах гарантий по депозитам от 16 мая 1994 года (94/19/ЕС) все страны, входящие в сообщество, обязаны иметь систему страхования депозитов, предусматривающую выплату за счет ее средств возмещения владельцам депозитов. Практически все развитые страны, за исключением Австралии и Новой Зеландии, создали у себя подобные системы. И процесс построения систем обеспечения защиты средств населения, размещаемых в банках, продолжается. В последнее десятилетие создали такие системы почти все страны Восточной Европы, включая страны Прибалтики 2. Албанию 3 и Украину 4. такие азиатские страны, как Казахстан 5. Узбекистан 6. Вьетнам 7. идет подготовка к формированию национальных систем страхования депозитов в Китае, Монголии, Малайзии, Азербайджане, Киргизии, Таджикистане, Южно-Африканской республике и ряде других государств. Это свидетельствует о том, что создание систем обеспечения защиты сбережений населения все больше признается в мире в качестве необходимого элемента эффективной системы обеспечения финансовой безопасности и стабильности государств.

Распространение практики образования национальных систем страхования депозитов, а также финансовые кризисы конца 1980-х, а затем и конца 1990-х годов, когда правительства многих стран столкнулись с необходимостью решать проблемы многочисленных вкладчиков разорившихся банков, заставило международные финансовые организации начать изучение опыта функционирования систем страхования депозитов в разных странах мира. В исследованиях Мирового Банка и Международного Валютного Фонда была сделана попытка выявить и проанализировать факторы, влияющие на эффективность мер, принимаемых в различных странах в целях обеспечения защиты средств населения, находящихся в банках В результате проведенного анализа были сформулированы так называемые “best practices” — наиболее предпочтительные принципы организации систем защиты депозитов 8. В то же время в ходе проведенных исследований выявилось большое многообразие путей и подходов, различие правовых и финансовых инструментов, используемых разными государствами для обеспечения стабильности своих банковских систем и поддержания доверия к банкам со стороны населения.

В марте 2000 г Форум за финансовую стабильность 9 сформировал международную рабочую группу, которой было поручено подготовить рекомендации по созданию эффективных систем страхования депозитов. В результате проведенной группой работы по изучению существующих систем страхования депозитов такие рекомендации были подготовлены и 7 сентября 2001 года одобрены Форумом за финансовую стабильность 10 .

Рекомендации Форума за финансовую стабильность

Текст Рекомендаций по созданию эффективных систем страхования депозитов состоит из четырех разделов: концептуальные вопросы; процессы создания и функционирования систем страхования депозитов; структура и организация систем страхования депозитов; вопросы организации реструктуризации и ликвидации банков, выплаты страхового возмещения, реализации активов несостоятельных банков и расчетов с кредиторами.

Концептуальные вопросы

При создании национальной системы страхования депозитов необходимо рассмотреть ряд вопросов общего порядка. Финансовые институты, привлекающие депозиты, играют важную роль в современной экономике, поскольку они являются участниками системы платежей, выступают посредниками между теми, кто располагает свободными денежными средствами, и теми, кто нуждается в заемных ресурсах, служат проводниками монетарной политики государства. При этом банковский бизнес — это бизнес, связанный с принятием рисков и управлением ими. Чувствительность банков к проблемам ликвидности и их высокая зависимость от уровня платежеспособности субъектов экономики обусловливают необходимость формирования в каждой стране системы обеспечения финансовой безопасности. Такая система обычно включает функции пруденциального регулирования и надзора за деятельностью банков, кредитора в последней инстанции, а также страхования депозитов.

Признание важности защиты интересов кредиторов банков заставляет страны использовать различные механизмы, ограничивающие риски отдельных групп кредиторов В ряде государств механизмы обеспечения защиты кредиторов — владельцев депозитов не формализованы, законодательство не определяет круг обязательств банков, подлежащих защите, предельный размер возмещения и форму удовлетворения требований к несостоятельным банкам. Более предпочтительным подходом является использование формализованных путем принятия соответствующих законов способов такой защиты. В этом случае в обществе не возникает неопределенности в отношении намерений государства защищать своих сограждан, ограничивается возможность субъективизма при принятии властными органами решений и осуществлении действий в отношении конкретных неблагополучных банков или их кредиторов.

Следует отметить, что система страхования депозитов, даже если она должным образом организована, позволяет справляться лишь с ограниченным количеством одновременно происходящих банкротств банков, и нельзя ожидать, что она может самостоятельно справиться с системным банковским кризисом. Для его преодоления может потребоваться принятие государством экстраординарных мер, например, законодательное введение на определенный срок полной гарантии по банковским депозитам, оказание в той или иной форме финансовой поддержки банковскому сектору.

Еще одним важным моментом, который необходимо учитывать при построении системы обеспечения финансовой безопасности страны, является так называемая проблема “морального вреда” (moral hazard). Она заключается в следующем: если владельцы депозитов и акционеры банков уверены, что они полностью защищены от угрозы несения убытков в случае банкротства банка или в том, что их банку не дадут обанкротиться, они не будут заботиться, чтобы оценивать финансовое состояние и осуществлять мониторинг деятельности банков. Это может приводить к тому, что у акционеров и руководителей отдельных банков будет возникать соблазн направить привлеченные средства в рисковые операции либо слабые банки будут использовать привлекаемые средства для покрытия своих убытков.

Решение проблемы морального вреда обеспечивается через установление стандартов корпоративного управления и управления рисками в банках, обеспечение дисциплинирующего воздействия на акционеров и руководителей банков со стороны других участников рынка при адекватном режиме бухгалтерского учета и раскрытия информации, позволяющем оценивать риски, связанные с деятельностью банка, а также через систему пруденциального банковского регулирования и надзора, подкрепленную соответствующими законодательными нормами. Системы страхования депозитов также могут в определенной степени ограничивать влияние проблемы морального вреда — через установление предельного размера возмещения по депозитам, исключение отдельных категорий депозитов из числа страхуемых, выплату возмещения в определенной пропорции от величины депозита, дифференциацию взносов, уплачиваемых банками-участниками, в зависимости от степени риска, ассоциирующегося с деятельностью каждого конкретного банка.

Процедуры создания и функционирования систем страхования депозитов

Общеполитические цели

Главный вопрос, который должен быть решен прежде, чем будут предприниматься конкретные действия по созданию в стране системы страхования депозитов, — это определение целей, ставящихся перед будущей системой.

Главной целью создания системы страхования депозитов является содействие стабильности финансовой системы страны, что обеспечивается снижением у владельцев застрахованных депозитов стимулов к их изъятию из банков из опасения потерять свои сбережения. Способность подобной системы предотвращать массовое изъятие средств из банков в значительной мере зависит от круга страхуемых депозитов, уровня выплачиваемого возмещения и скорости его выплаты, а также от степени доверия к системе страхования депозитов в обществе.

Другой значимой целью создания национальной системы страхования депозитов является защита наименее просвещенных в области финансов владельцев депозитов, которые часто имеют незначительные по размерам суммы, размещенные в банках В эту группу входят в первую очередь частные вкладчики. Страховщик депозитов, обеспечивая защиту средств вкладчиков, выступает в отношении банка как бы от их лица, оценивая финансовое состояние банка, эффективность его операций, риски, ассоциирующиеся с его деятельностью.

Дополнительным аргументом в пользу необходимости создания механизма защиты владельцев мелких депозитов служит то, что ввиду незначительности сумм, размещенных ими в банке, для них было бы экономически неоправданным тратить свое время и/или деньги на мониторинг и комплексный анализ финансового состояния банков. В то же время установление разумного размера возмещения заставляет владельцев более крупных депозитов, которые оказываются в определенной степени незастрахованными, следить за финансовым состоянием и поведением банков, тем самым дисциплинируя их и препятствуя проведению ими чрезмерно рисковых операций.

Существует группа целей, которые могут при определенных условиях достигаться использованием иных, чем страхование депозитов, инструментов государственной политики или являться следствием создания системы страхования депозитов с определенными качественными параметрами. Так, создание системы, финансируемой за счет взносов банков, позволяет избежать или значительно сократить расходование государственных средств на проведение мероприятий по реструктуризации/ликвидации обанкротившихся банков. Еще одна цель, достигаемая введением системы страхования депозитов, — это создание равных конкурентных условий для банков, привлекающих депозиты. Более конкурентная среда заставляет и мелкие, и крупные банки совершенствовать свои технологии управления рисками, работать более эффективно, тогда как при отсутствии системы защиты депозитов наиболее крупные банки и банки, которыми владеет государство, имеют больше возможностей привлекать средства вкладчиков и предприятий даже без наличия адекватных систем управления рисками. Это связано с убежденностью, что государство, скорее всего, не даст таким банкам обанкротиться, чтобы не спровоцировать системного финансового кризиса.

В числе других побочных целей создания систем страхования депозитов можно назвать смягчение влияния банкротств банков на население, совершенствование банковского законодательства, пруденциального регулирования и надзора, замещение неявной государственной гарантии четко регламентированной законами системой страхования с ограниченным пределом возмещения. Исходя из того, как выстраивается иерархия названных целей, возможны те или иные варианты организации функционирования системы страхования депозитов в каждой конкретной стране.

Структура и организация систем страхования депозитов

Функции, полномочия и структура

Цели и задачи, которые ставятся перед системой страхования депозитов при ее создании, определяют набор функций и полномочий, которыми наделяется орган, управляющий системой, — страховщик депозитов. Существующие сегодня в разных странах организации, на которые возложены функции по управлению системами страхования депозитов, имеют разный объем функций и полномочий.

Минимальный объем функций и полномочий имеют страховщики депозитов в системах “pay-box” — “платежная касса”. В этом случае функции страховщика депозитов ограничиваются выплатой возмещения по застрахованным депозитам при наступлении страхового случая. Полномочия, которыми наделяются подобные системы, включают обычно сбор календарных взносов с банков — участников системы, размещение накопленных средств и получение от банков необходимой для осуществления процесса выплат информации о депозитах. Недостатком таких систем является высокая степень зависимости страховщика депозитов от действий других органов, входящих в систему обеспечения финансовой безопасности, а также от действий органов или лиц, осуществляющих ликвидацию несостоятельных банков.

В целом ряде стран в обязанности страховщика депозитов вменена минимизация рисков, угрожающих страховому фонду. В этом случае страховщик депозитов обычно наделяется полномочиями по оценке финансового состояния банков-участников, допуску в систему и исключению из нее банков, угрожающих ее стабильности, инициированию проверки банков надзорным органом и т. п. В некоторых государствах страховщики депозитов имеют право предоставлять финансовую поддержку с целью реструктуризации проблемных банков, участвуют в процессе ликвидации несостоятельных банков или сами выступают ликвидаторами банков, осуществляя свои действия, исходя из принципа минимизации убытков страхового фонда. Некоторые страховщики депозитов могут выпускать регулятивные акты, обязательные для банков-участников, и осуществлять по отношению к ним определенные меры принуждения.

Общий принцип, соблюдение которого должно быть обеспечено, — страховщик депозитов должен иметь все те полномочия, которые ему необходимы для выполнения возложенных на него функций. Любой страховщик депозитов должен иметь право заключать контракты, устанавливать свои требования к банкам, получать актуальную и достоверную информацию, необходимую для расчетов с владельцами застрахованных депозитов.

Структура и организация деятельности

После определения функций и полномочий страховщика депозитов необходимо принять решение о том, кто будет выполнять эти функции — уже существующая организация или вновь создаваемое агентство. Возложение функций страховщика депозитов на существующую организацию имеет преимущество в том, что позволяет использовать уже имеющиеся кадровые ресурсы. При этом необходимо обеспечить отделение уже существующих у организации функций от функций страховщика депозитов.

Система управления деятельностью страховщика депозитов должна учитывать тот объем функций и полномочий, который возложен на систему страхования депозитов. Руководители и сотрудники страховщика депозитов должны обладать соответствующей квалификацией, иметь возможность принимать решения, необходимые для эффективного функционирования системы, иметь доступ к информации, имеющейся у других участников системы обеспечения финансовой безопасности, а также быть свободными от конфликта интересов.

Взаимодействие между участниками системы обеспечения финансовой безопасности

При создании системы страхования депозитов необходимо уделить серьезное внимание вопросам организации информационного взаимодействия между страховщиком депозитов и другими участниками системы обеспечения финансовой безопасности государства. Характер такого информационного обмена определяется распределением между ними функций и полномочий.

Основным источником информации о банках, необходимой страховщику депозитов, является надзорный орган. Это обусловливает важность обеспечения координации действий страховщика депозитов и надзорного органа по сбору информации от банков — участников системы, обмена информацией о финансовом состоянии и проблемах, возникающих у отдельных банков. Во всех случаях страховщику депозитов для планирования его потребностей в финансировании необходима специфическая информация о структуре депозитной базы банков, позволяющая оценивать объем застрахованных депозитов и иных обязательств банков. Важно предусмотреть возможность получения страховщиком депозитов необходимой информации от надзорного органа (для чего последний должен дополнить перечень отчетности, представляемой банками, необходимыми формами) либо предоставить ему самому право требовать и получать непосредственно от банков такую отчетность.

Если на страховщика депозитов возложена функция минимизации рисков, которым подвергается система, то он должен иметь доступ к достоверной текущей информации о состоянии как отдельных банков, так и банковского сектора в целом. Он должен быть способен прогнозировать возникновение проблем у отдельных банков и адекватно реагировать на эти проблемы на ранней стадии их проявления. Страховщик депозитов также заинтересован в информации о состоянии и стоимости активов банков, о сроках их возможной реализации в рамках процедур банкротства. От этого зависит поступление в страховой фонд средств при ликвидации банков, вкладчики которых получили возмещение от страховщика депозитов.

Членство и страховое покрытие

При определении круга финансовых институтов, которые могут быть участниками системы страхования депозитов, необходимо принимать во внимание, распространяется ли на них пруденциальное регулирование и надзор, насколько финансово устойчивым является тот или иной финансовый институт, насколько четко законодательно определено понятие депозита.

Как правило, членство в системе должно быть обязательным для всех финансовых институтов, депозиты в которых относятся к категории страхуемых. Широкое участие банков в системе позволяет обеспечить диверсификацию ее рисков и ресурсной базы, тем самым способствуя долговременной финансовой стабильности системы страхования депозитов. Системы с добровольным членством являются более восприимчивыми к кризисам и менее финансово устойчивыми по причине попадания в них не очень благополучных банков. Кроме того, от существования эффективной системы страхования депозитов выигрывают все банки, поскольку она оказывает позитивный эффект на финансовую систему страны в целом.

Что касается процедуры включения банков в число участников системы страхования депозитов, то здесь существует две альтернативы. При автоматическом включении банков в число участников создаваемой системы у страховщика депозитов может уже на первоначальном этапе возникнуть значительная потребность в финансовых ресурсах. Это негативно влияет на процесс становления системы и ее финансовую устойчивость.

При установлении процедуры допуска банков в систему у страховщика депозитов появляется возможность контролировать уровень рисков, который он на себя принимает, через установление обоснованных и понятных критериев присоединения к системе. Установление таких критериев может также содействовать повышению уровня соблюдения банками пруденциальных требований и стандартов.

Отношение к включению в систему небанковских финансовых институтов неоднозначно. В пользу распространения членства в системе страхования депозитов на небанковские финансовые институты приводятся следующие обоснования: это ограничивает уровень неоправданных конкурентных преимуществ небанковских финансовых институтов, предлагающих инструменты, аналогичные депозитным; стабильность национальной финансовой системы зависит не только от состояния банков; включение небанковских институтов в систему позволяет распространить на них действие норм пруденциального регулирования и надзора. Аргументами, которые приводятся в пользу невключения небанковских финансовых институтов в систему страхования депозитов, служит то, что они не имеют определяющего значения для стабильности национальной финансовой системы, по отношению к ним должны применяться другие пруденциальные нормы и зачастую их деятельность регулируется и контролируется различными надзорными органами.

Отдельным вопросом является проблема включения в систему банков, находящихся в собственности государства. Такие банки обычно пользуются преимуществом, имея скрытую или полную государственную гарантию. В большинстве стран в целях обеспечения выравнивания конкурентных условий на рынке банковских услуг, распространения на государственные банки общих пруденциальных требований, а также в целях диверсификации рисков страховщика депозитов и расширения базы его финансирования такие банки включаются в единую систему страхования депозитов.

При создании системы страхования депозитов необходимо, исходя из поставленных перед системой задач, определить круг депозитных инструментов, которые предполагается обеспечивать страховой защитой. Во многих странах исключаются из числа страхуемых депозиты лиц и организаций, имеющих возможность получать информацию о финансовом состоянии банка и обеспечивать соблюдение им рыночной дисциплины. К числу таких лиц и организаций относятся банки, государственные органы, инвестиционные, аудиторские компании, а также члены советов директоров и руководители банков. Зачастую из числа страхуемых исключаются также депозиты на предъявителя, что обусловлено сложностью установления их владельца и обеспечения соблюдения установленных лимитов возмещения, и депозиты с чрезмерно высокими процентными ставками.

После определения круга страхуемых депозитных инструментов необходимо установить предельный размер выплачиваемого возмещения. Как правило, предельный размер возмещения устанавливается в расчете на одного владельца депозита, а не по каждому из размещенных депозитов. Хотя такой подход и более справедлив, так как позволяет соблюсти принцип ограниченного по размеру возмещения, для страховщика депозитов он создает определенные сложности, поскольку требует выявления и суммирования остатков по всем депозитным счетам, принадлежащим одному лицу.

Одним из способов, позволяющим сохранить действие факторов рыночной дисциплины, а также в определенной степени сократить затраты страховщика депозитов, является так называемое пропорциональное страхование, при котором возмещению подлежит не вся сумма депозитов, а определенная процентная доля от суммы депозитов. Это стимулирует владельцев депозитов к более взвешенному подходу к выбору банка и к осуществлению мониторинга его деятельности. В качестве недостатка пропорционального страхования отмечается то, что такой подход не всегда оправдан в отношении владельцев мелких депозитов и может привести к отказу значительной части населения от хранения своих средств в банках. Для того чтобы ослабить негативный эффект, присущий пропорциональному страхованию, рекомендуется применять его не ко всем депозитам, а начиная с определенной суммы с тем, чтобы обеспечить полную защиту владельцев мелких депозитов и в то же время стимулировать владельцев более крупных депозитов к отслеживанию финансового состояния банков.

Еще одним вопросом, связанным с установлением лимита страхового возмещения, является вопрос его корректировки в связи с действием инфляционных факторов и динамикой реальных доходов населения. Фиксация лимита возмещения позволяет обеспечить информированность населения об уровне защиты депозитов, но в странах с высоким уровнем инфляции может вести к тому, что система страхования депозитов не будет обеспечивать достижение поставленных перед ней целей. В связи с этим рекомендуется индексировать лимит страхового возмещения, для чего должны быть определены параметры периодичности и размеров производимых корректировок. Однако слишком частые корректировки или изменение лимита возмещения на незначительные суммы могут запутать население.

При определении круга подлежащих защите депозитов необходимо также выработать четкую позицию в отношении депозитов, номинированных в иностранных валютах. Их включение в число страхуемых зависит от того, насколько широко в стране используется иностранная валюта. Если система страхования обеспечивает страховую защиту депозитов, размещенных в иностранной валюте, необходимо определиться в отношении того, в какой валюте будет выплачиваться страховое возмещение. Если оно выплачивается в национальной валюте, то должны быть четко определены правила в отношении даты, на которую будет фиксироваться обменный курс, используемый для расчета суммы возмещения.

Турбанов А. В. кандидат юридических наук, генеральный директор Государственной корпорации “Агентство по реструктуризации

кредитных организаций”

Евстратенко Н. Н. член Правления Государственной корпорации

“Агентство по реструктуризации кредитных организаций”

1 Федеральная корпорация страхования депозитов была создана в США в 1933 г в соответствии с Законом о банковской деятельности.

2 Системы страхования депозитов были созданы в Литовской республике — в 1996 г. в Латвийской республике и Республике Эстония — в 1998 г.

3 Закон “О страховании депозитов” принят 29 марта 2002 г. Агентство по страхованию депозитов Албании действует с октября 2002 г. (См. www. dia. org. al )

4 Закон “О фонде гарантирования вкладов физических лиц” принят 20 сентября 2001 г. (www. fg. org. ua )

5 Казахстанский фонд гарантирования (страхования) вкладов физических лиц создан Национальным Банком Республики Казахстан в ноябре 1999 г.

6 Закон “О гарантиях защиты вкладов граждан в банках” принят 5 апреля 2002 г.

7 Система страхования депозитов создана Декретом Правительства Социалистической Республики Вьетнам от 1 сен тября 1999 г.

8 См Garcia, Gillian - 1996-2000 IMF Working Papers (WP/96/83, WP/99/54, WP/00/57) и др.

9 Образован в 1999 г. министрами финансов и руководителями центральных банков стран “Большой семерки” с целью укрепления стабильности мировой финансовой системы через сотрудничество между различными национальными и международными организациями, занимающимися вопросами банковского надзора

10 См. Guidance for developing effective deposit insurance systems. V Financial Stability Forum 2001 (www. fsforum. org/publications/publication_19_1.html )

 



  • На главную